Симуляция конкуренции и другие проблемы закупок
Авторы исследования указывают, что ценовой критерий закупок стимулирует заказчиков к нарушениям ради качества поставок, а прозрачность часто ограничивает конкуренцию и способствует сговорам. Авторы также указывают, что правительством приняты меры, призванные смягчить требования к заказчикам и снизить издержки на проведение торгов, но общий подход остается неизменным, тогда как для роста эффективности необходимо отказаться от стандартизации процедур.
Многие проблемы закупочной отрасли заложены в самой структуре законов о госзакупках и закупках госкомпаний (ФЗ-44 и ФЗ-223), указывают эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) в докладе «Регламентированные закупки в России: как повысить стимулирующую роль расходов бюджетов и регулируемых компаний». Над докладом работали 16 авторов под редакцией главы департамента прикладной экономики профессора Светланы Авдашевой и он консолидирует итоги исследований, проведенных в ВШЭ за десять лет.
Главными проблемами всей отрасли авторы называют приоритет борьбы с коррупцией, а не эффективность закупок, а также искаженное понимание конкуренции в законодательстве. Закон рассматривает конкуренцию как характеристику типа процедуры и числа продавцов и признает конкурентным выбор поставщика с более низкой ценой без учета качества. В реальности же гарантируемая электронным аукционом прозрачность процедуры отбора поставщика вместе с высокой скоростью реакции конкурентов, приводит к отказу добросовестных поставщиков от участия в закупках и стимулирует сговоры, тем самым ослабляя конкуренцию. Кроме того, к сговорам все чаще прибегают и добросовестные участники закупок — речь идет о подставных участниках процедур для симуляции конкуренции.
Согласно проведенному в марте ИАПР НИУ ВШЭ опросу, около половины заказчиков при госзакупках ориентируются на контракт с конкретным поставщиком, при этом 85% заказчиков в качестве причины называют стремление обеспечить качественное исполнение контракта, с ними согласны 60% опрошенных поставщиков.
"Феномен невинных нарушителей крайне опасен в том числе и потому, что он снижает чувствительность инструментов контроля госзаказа: контролирующие органы теряют способность выделять собственно коррупционеров»,— отмечают авторы.
Обнаружение недобросовестных участников закупок ограничено и большим количеством объектов мониторинга. По подсчетам авторов, на проверку одной закупки тратится примерно 400 бюджетных рублей, а глубокое расследование требует в 10 тыс. раз больших затрат. В связи с чем авторы предлагают пересмотреть подход в пользу выборочных проверок контрактов стоимостью от 100 млн руб. и сплошных — от 1 млрд руб.: контроль же более мелких закупок предполагает избыточные расходы. При этом мелкие закупки предполагают и высокие издержки на их организацию — так, по подсчетам ИАПР, средняя стоимость электронного аукциона составляет 9 тыс. руб., в то время как в 2019 году более половины таких процедур признаны несостоявшимися.
Минфин в последние годы принял ряд инициатив, направленных на упрощение закупок. Масштабные поправки к ФЗ-44, такие как сокращение способов конкурентных процедур для удобства участников закупок, запланированы к рассмотрению весной 2020 года. В ВШЭ отмечают, что часть мер способна повысить результативность закупок — речь идет о снижении издержек за счет централизации госзакупок в казначействе, — но общее направление на тщательный и дорогой контроль процедур сохраняется. Иной подход в ВШЭ видят в пересмотре самих способов контроля и определения конкуренции в госзаказе и разделении моделей регулирования в зависимости от объекта закупки и заказчиков. Например, для товаров с приоритетом экономии или продуктов с неопределенными характеристиками и приоритетом качества.
Отдельно авторы отмечают неоправданность синхронизации регулирования закупок государства и госкомпаний: ужесточение регулирования последних способно только лишь подавить коммерческую предприимчивость госАО. Однако Минфин уже отказался от этой идеи после перехода под контроль министерства Росимущества и вместе с ним ответственности за развитие госАО. Кстати, передача Росимущества частично решает и проблему Минфина с наличием в ФЗ-223 лазейки, позволяющей госкомпаниям не раскрывать властям данные о закупках у взаимозависимых компаний, благодаря этому механизму госАО скрывали до трети своих закупок на несколько триллионов рублей. Теперь же Росимущество в интересах Минфина сможет инициировать аудит сделок госкомпаний с зависимыми лицами — однако и этот инструмент из-за дороговизны также откроет данные только о небольшом числе подобных сделок и вряд ли будет часто применяться.
Источник.
Многие проблемы закупочной отрасли заложены в самой структуре законов о госзакупках и закупках госкомпаний (ФЗ-44 и ФЗ-223), указывают эксперты Высшей школы экономики (ВШЭ) в докладе «Регламентированные закупки в России: как повысить стимулирующую роль расходов бюджетов и регулируемых компаний». Над докладом работали 16 авторов под редакцией главы департамента прикладной экономики профессора Светланы Авдашевой и он консолидирует итоги исследований, проведенных в ВШЭ за десять лет.
Главными проблемами всей отрасли авторы называют приоритет борьбы с коррупцией, а не эффективность закупок, а также искаженное понимание конкуренции в законодательстве. Закон рассматривает конкуренцию как характеристику типа процедуры и числа продавцов и признает конкурентным выбор поставщика с более низкой ценой без учета качества. В реальности же гарантируемая электронным аукционом прозрачность процедуры отбора поставщика вместе с высокой скоростью реакции конкурентов, приводит к отказу добросовестных поставщиков от участия в закупках и стимулирует сговоры, тем самым ослабляя конкуренцию. Кроме того, к сговорам все чаще прибегают и добросовестные участники закупок — речь идет о подставных участниках процедур для симуляции конкуренции.
Согласно проведенному в марте ИАПР НИУ ВШЭ опросу, около половины заказчиков при госзакупках ориентируются на контракт с конкретным поставщиком, при этом 85% заказчиков в качестве причины называют стремление обеспечить качественное исполнение контракта, с ними согласны 60% опрошенных поставщиков.
"Феномен невинных нарушителей крайне опасен в том числе и потому, что он снижает чувствительность инструментов контроля госзаказа: контролирующие органы теряют способность выделять собственно коррупционеров»,— отмечают авторы.
Обнаружение недобросовестных участников закупок ограничено и большим количеством объектов мониторинга. По подсчетам авторов, на проверку одной закупки тратится примерно 400 бюджетных рублей, а глубокое расследование требует в 10 тыс. раз больших затрат. В связи с чем авторы предлагают пересмотреть подход в пользу выборочных проверок контрактов стоимостью от 100 млн руб. и сплошных — от 1 млрд руб.: контроль же более мелких закупок предполагает избыточные расходы. При этом мелкие закупки предполагают и высокие издержки на их организацию — так, по подсчетам ИАПР, средняя стоимость электронного аукциона составляет 9 тыс. руб., в то время как в 2019 году более половины таких процедур признаны несостоявшимися.
Минфин в последние годы принял ряд инициатив, направленных на упрощение закупок. Масштабные поправки к ФЗ-44, такие как сокращение способов конкурентных процедур для удобства участников закупок, запланированы к рассмотрению весной 2020 года. В ВШЭ отмечают, что часть мер способна повысить результативность закупок — речь идет о снижении издержек за счет централизации госзакупок в казначействе, — но общее направление на тщательный и дорогой контроль процедур сохраняется. Иной подход в ВШЭ видят в пересмотре самих способов контроля и определения конкуренции в госзаказе и разделении моделей регулирования в зависимости от объекта закупки и заказчиков. Например, для товаров с приоритетом экономии или продуктов с неопределенными характеристиками и приоритетом качества.
Отдельно авторы отмечают неоправданность синхронизации регулирования закупок государства и госкомпаний: ужесточение регулирования последних способно только лишь подавить коммерческую предприимчивость госАО. Однако Минфин уже отказался от этой идеи после перехода под контроль министерства Росимущества и вместе с ним ответственности за развитие госАО. Кстати, передача Росимущества частично решает и проблему Минфина с наличием в ФЗ-223 лазейки, позволяющей госкомпаниям не раскрывать властям данные о закупках у взаимозависимых компаний, благодаря этому механизму госАО скрывали до трети своих закупок на несколько триллионов рублей. Теперь же Росимущество в интересах Минфина сможет инициировать аудит сделок госкомпаний с зависимыми лицами — однако и этот инструмент из-за дороговизны также откроет данные только о небольшом числе подобных сделок и вряд ли будет часто применяться.
Источник.
21-04-2020
Комментарии